新時期中國智庫建設的法治保障初探
2017-04-26 15:53:59
來源：知網
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一、加強中國智庫建設法律保障的必要性
近年來，中華大地上涌現的各類智庫共同構成了一個數量眾多、組成復雜的系統(tǒng)。不同類型的智庫在影響和輔助決策、提供智力支持、積極對外交流、引導和反映輿論等方面發(fā)揮了重要作用。智庫生存與發(fā)展的動力在于經濟社會發(fā)展復雜性問題對科學化決策建言的持續(xù)性需求，發(fā)揮好智庫的決策咨詢服務功能，是一項復雜而艱巨的綜合系統(tǒng)工程，需要智庫本身擁有強大的學術影響力、社會現實問題的判斷力和決策建言的操作執(zhí)行力。中國智庫要想在當前既充滿機遇，又面臨危機的全球化時代獲得長足的發(fā)展空間，離不開合理的制度建設，離不開完善的法律保障體系，由此，法律保障對于智庫功能的發(fā)揮、性質的定位及中國公共決策咨詢系統(tǒng)的完善等方面具有重要意義。
當前，在我國的法律體系中，難覓關于智庫建設的法律規(guī)定，大多還是停留在政策層面的號召。這些政策雖然為智庫的活躍與繁榮提供了有力的政策支持，但作為一種非正式的制度安排，政策無論是在法律效力上還是在規(guī)范性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性上都具有很大的局限性。與政策相比，法律作為正式的制度安排有著明顯的比較優(yōu)勢: 可以為政策的實施提供充分的法律依據，提高政策執(zhí)行的法律效力。只有將智庫建設納入法律保障框架之中，使之成為系統(tǒng)的、可持續(xù)的制度創(chuàng)新和變遷的組成部分，才能從根本上保障和推動智庫的良性運行和發(fā)展。
在現代社會，智庫已成為公共決策過程中的重要環(huán)節(jié)，成為公民參與決策，影響公共政治的重要途徑，智庫對于減少決策失誤、提高決策效率、促進決策科學化、民主化具有十分重要的意義。隨著我國改革開放的縱深推進和國際競爭的日趨劇烈，政策問題變得越來越復雜，決策難度亦越來越大，決策失誤代價也越來越 沉 重，從而對政府決策也提出了更高的要求，也為智庫參與科學決策提供了前提和條件。因此，在推進決策民主化、科學化已然成為我國行政管理體制重要內容的時代背景下，從法律的角度深入剖析中國智庫的現狀并有針對性地提出完善我國公共決策咨詢機制改革的對策，無疑具有重要的學術意義和實踐價值。
二、智庫建設的法律保障制度構建
在當前中國社會轉型的背景下，中國智庫發(fā)展面對的最大最直接的現實就是中國正在經歷的社會轉型所帶來的社會問題，中國智庫的法律制度構建必須立足于這一社會現實，服務于這一社會現實，既需要為智庫的良好運轉提供完善的外部法律環(huán)境，又需要智庫完善本身的內部自律機制，兩者互相配合，相得益彰才能保證智庫在未來的發(fā)展中有所作為，而良好的法制環(huán)境是中國智庫實現影響力并保持獨立性的關鍵，中國智庫法律保障制度的構建與完善需要從以下幾個方面入手:
加強有關智庫的法學研究。法學領域對智庫研究的欠缺，呼喚著法學學者投入熱情來給予智庫學術關懷，法學學者們不僅應該推動智庫的法理研究向縱深化展開，更應注重展開對智庫的實證研究，當下各類智庫的實際運作，特別是民間智庫領域，如零點研究咨詢集團、上海濟邦投資咨詢有限公司以及中國與全球化研究智庫等都為我們提供了一個個鮮活的個案與實證研究的素材，將這些實際案例納入到學理研究中定能為日后智庫的實踐提供更加有力的指導。
實現法治治理理念的轉變。新時期中國智庫的建設應當在法治理念之下，運用法治思維與法治手段來實現智庫治理的現代化。在理念上應實現由“政策治理”向“法律治理”的轉變，從偏重管制、控制向更加重視服務、重視協商協調轉變; 在管理手段上，從偏重行政手段向多種手段綜合運用轉變，更多地運用法制手段，突破傳統(tǒng)的單一化管控傾向。
具體而言，法治理念與法治手段的運用應集中體現在完善智庫管理體制方面。智庫的專業(yè)性建設與獨立性建設和智庫管理體制的完善是分不開的。囿于前文述及的管理體制對智庫發(fā)展形成的阻礙，未來的制度設計中應革新智庫的管理體制，首先立法應當為不同類型的智庫，包括半官方智庫與民間智庫，營造平等的共存環(huán)境，讓具有不同背景的各種智庫在平等的環(huán)境中共存，才能提供多元的政策思想，才能為決策者提供理性政策的備選方案; 其次，應當把官方智庫從行政機構中剝離出來，賦予其一定自主權，政府作為出資方可設立監(jiān)督委員會，而智庫本身不再受行政機關的直接日常管理，保障此類智庫的獨立性 ; 再次，政府要鼓勵形成公平競爭的氛圍與建立智庫研究成果采納機制，鼓勵民間智庫發(fā)展，允許民間與官辦智庫形成競爭，進而在競爭中提高中國智庫的整體水平，而且應將智庫咨詢意見得以采納的標準確立為是否能夠提供更有效、更可行的方案，是否能對政府和社會帶來更大的幫助。
明確智庫的法律定位。智庫一般不以學術研究、學科建設為己任，而是以影響公共政策選擇為研究目標。因而智庫所從事的研究具有很強的現實性和針對性，以影響政府決策為其最大目標。決策者是否考慮或者采納智庫的政策建議，是判斷智庫影響力大小的主要標準。因此，維護公共利益與影響公共決策是智庫發(fā)展定位的重要考量。而唯有以法律的形式明確智庫在國家政治、經濟生活中的職能、地位權利、義務及其與政府之間的關系，才能清晰的厘定智庫的發(fā)展定位，才能保障其對公益性的堅守。
此外，高水平的智庫建設已成為一個國家軟實力的重要體現，要進一步采用法律的手段完善創(chuàng)造適宜智庫發(fā)展的外部環(huán)境，如健全的法律體系、公共精神和法律意識才能克服目前智庫生存遇到的障礙，才能提升中國智庫在國內外的影響力，才能促進中國公共決策民主化、科學化、法治化的進程。
推進決策咨詢制度的法治化。中國智庫的生存及發(fā)展前景，必須要有立法上的保障，立法問題不解決，就很難保證智庫不陷入尷尬的境地而真正實現建立智庫的意義。目前對于智庫運作進行統(tǒng)一立法尚不現實，可以先從法律層面對我國的決策咨詢制度加以規(guī)范，對決策咨詢的范圍、程序、途徑、責任等作出明確的規(guī)定，對決策咨詢機構的設置、權利、義務、責任、運作等作出明確的規(guī)范，使決策咨詢工作納入法制化軌道。
具體操作可借鑒歐美等國的做法，盡快建立健全有關公共決策智庫咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機制，使之制度化、法治化。第一，通過具體的法律條款重新對政府公共決策特別是重大決策過程進行嚴密的、科學的規(guī)范化設計，構建智庫“謀”、政府“斷”的合理分工決策平臺，使智庫咨詢成為重大決策程序的必要環(huán)節(jié); 第二，建立公共決策咨詢招標和采納制度。規(guī)范政府公共決策智庫咨詢招標的流程和采納標準，建立決策機構對智庫咨詢意見的信息公開及回應、反饋機制，形成智庫參與權與政府決策權之間的互動。第三，建立決策后政策實施的評估和調整機制。在政府有關部門作出公共決策和政策執(zhí)行后，由第三方評估機構提供評估報告給最高決策者，并將評估報告在符合法律規(guī)定的情況下向社會公眾公布。規(guī)范的、法治化的決策程序是智庫參與公共政策研訂的重要法律保障，構建通暢、完善的決策咨詢程序是智庫發(fā)揮作用、增強影響力的重要渠道，是智庫法律制度設計的必然要求。
加強對民間智庫的法律支持。在未來的公共決策進程中，民間智庫應當成為影響并推動公共決策進程的重要力量，其優(yōu)勢在于它可以打破政府智庫的“部門本位”和大學智庫的“學科本位”，以相對比較客觀中立的姿態(tài)探討一些公共政策問題。在智庫體系發(fā)育較為健全的社會，智庫的作用恰恰在于突破信息在行政體系內部自我循環(huán)的弊端，將更大范圍的精英的見識和普通民眾的意見導入各項決策過程之中，所以在完善智庫建設環(huán)境時，在民間智庫的準入制度、獲取信息制度，資金來源等制度方面應有相應的法律支撐，改進民間智庫登記注冊的管理模式，建立并優(yōu)化民間智庫的激勵機制，搭建公平的競爭平臺，形成讓民間智庫參與政府決策的常態(tài)機制。
總之，在這個世界經濟治理格局大變革的時代和我國進入全面深化改革的關鍵時期，中國智庫迎來發(fā)展的春天，而法治保障乃中國特色新型智庫建設之基，唯有強化法治理念，樹立法治思維，善用法治手段才能在新的歷史條件下破解智庫生存發(fā)展之難題，才能讓智庫在提升國家軟實力以及推進國家治理體系和治理能力現代化方面發(fā)揮重要作用。（作者：安麗娜）
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