財政政策與貨幣政策如何配合？
2018-07-18 11:45:47
來源：新京報
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7月13日，央行研究局局長徐忠撰文稱，“多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不是真積極”、“沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓”。此文引發(fā)了市場上關(guān)于金融與財政的新一輪爭論。
對此，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希指出，創(chuàng)新積極財政政策，更好地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要體現(xiàn)在三個方面：一是財政政策從總量為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策；二是財政政策從過去單一關(guān)注、重點關(guān)注經(jīng)濟到綜合；三是從過去宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險的管理。
7月16日，財新網(wǎng)署名為“青尺”的一位財政系統(tǒng)人士反駁指出，不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度。
關(guān)于金融與財政如何更好地發(fā)揮作用的探討由來已久。去年11月的財新峰會上，針對全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員黃奇帆“人民幣的貨幣政策必須獨立，要獨立就必須擺脫被外匯占款的干擾，必須讓財政部主要負(fù)責(zé)管理外匯儲備”的觀點，徐忠在現(xiàn)場反駁，“看起來很美好，但是現(xiàn)實很骨感。”
積極的財政政策已實施多年。今年6月，徐忠在一篇工作論文中指出，“應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和高質(zhì)量發(fā)展要求貨幣政策應(yīng)保持穩(wěn)健中性，避免大水漫灌依賴貨幣信貸投入的傳統(tǒng)增長方式”。
財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前5個月，全國財政收入同比增長12.2%，其中稅收收入增長15.8%。另一方面，今年赤字率從去年預(yù)算的3%降至2.6%。
如何看待這輪財政與金融之爭？中國金融改革研究院院長劉勝軍表示，從改革的角度來講，雙方的論戰(zhàn)不是一件壞事。“這種觀點碰撞，對于改革來講是非常必要的，如果沒有這樣的爭論和判斷，改革難以推動。”
Q1
金融與財政爭論的焦點是什么？
此次爭論的核心之一是，徐忠提出，“多個現(xiàn)象表明積極的財政政策不是真積極。”
“相比之下，中國的財政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說人大代表看不懂財政報表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實上監(jiān)督制衡無法實現(xiàn)。”徐忠說。
徐忠表示，觀察當(dāng)前的財政運行，有幾個問題值得關(guān)注，包括“預(yù)算管理不健全，導(dǎo)致財政運行存在順周期性，沒有發(fā)揮好逆周期宏觀調(diào)控的作用”、“財政支出以應(yīng)對短期問題為主，缺少對長期問題考慮的財政制度設(shè)計”。
“為了防范和化解金融風(fēng)險，金融部門正在去杠桿，貨幣政策實際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財政收入以較高的速度增長，今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。”他指出，“即使按照一些財政專家所測算的，實際的赤字率可能達(dá)到3%，那也不是積極的。因為對地方債務(wù)控制后，總的財政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓。”
他認(rèn)為，提高財政支出效率關(guān)鍵要做好兩點：一是盤活財政存量、二是財政要提高把錢花好的意識。“最近關(guān)于個人所得稅修法的討論比較熱烈，有財稅專家認(rèn)為，起征點不能超過5000，否則納稅人數(shù)量會大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識。”徐忠說，但是，財政部門很少強調(diào)納稅人意識的另一面，即提高財政信息透明度，財政支出要接受納稅人監(jiān)督，對納稅人負(fù)責(zé)。
7月16日，財新網(wǎng)署名為“青尺”的一位財政系統(tǒng)人士反駁指出，不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。“查閱2018年預(yù)算報告，我們可以看到有關(guān)線索：‘統(tǒng)籌收入、赤字、專項債務(wù)和調(diào)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，適度擴大財政支出規(guī)模’。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發(fā)生變化，但財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度。”
據(jù)媒體報道，瑞銀亞洲經(jīng)濟研究主管汪濤被問及該事件時指出，1998年以來出現(xiàn)財政赤字便被認(rèn)為是積極財政，財政發(fā)力是在預(yù)算之外，即表外的“準(zhǔn)財政”。如果去杠桿強化，準(zhǔn)財政就要收緊。因此，積極財政就需要“開前門”，貨幣政策和財政政策要配合起來，收緊影子銀行，擴大融資渠道，比如加大地方專項債發(fā)行。
“減稅是財政積極的一方面，補貼、產(chǎn)業(yè)政策都是積極財政政策。”中南財經(jīng)政法大學(xué)金融協(xié)創(chuàng)中心研究員李虹含說。
爭論1 沒有赤字增加的財政政策是積極的嗎？
徐忠：用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財政政策就是耍流氓。
青尺：財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。
劉尚希：財政政策的創(chuàng)新并非易事。由于財政涉及老百姓、企業(yè)及整個市場，也涉及國際社會，所以需注重整體性。
爭論2 財政注資金融機構(gòu)是虛假的嗎？
徐忠：從金融業(yè)的角度看，現(xiàn)有國有金融企業(yè)的國有資本在很大程度上是不真實的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財政并沒有真正掏錢，“特別國債”實際是在央行的幫助下財政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資，沒有真正增強銀行吸收損失的能力。
青尺：當(dāng)年財政注資銀行，就是加大積極財政政策力度的重要體現(xiàn)，后來財政對于商業(yè)銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續(xù)的特別國債及付息，到后來銀行不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)為優(yōu)質(zhì)債權(quán)，這些都是實實在在的錢和權(quán)益，最后承擔(dān)者是全體納稅人。
爭論3 金融機構(gòu)是地方政府債務(wù)問題的受害者嗎？
徐忠：歷史經(jīng)驗表明，由于財稅改革落實不到位，在條件不具備的情況下，金融機構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。
青尺：金融機構(gòu)在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產(chǎn)生幻覺和弱勢的“傻白甜”。新京報記者 宓迪
Q2
為何雙方的爭論此時發(fā)生？
爭論為何現(xiàn)在爆發(fā)？
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠(yuǎn)征對新京報記者表示，這與當(dāng)前的經(jīng)濟、金融形勢有關(guān)。經(jīng)濟存在下行風(fēng)險，金融風(fēng)險也在加大，很多地方呼吁，央行應(yīng)該進(jìn)一步放松貨幣政策。央行認(rèn)為，從M2比GDP的增速、短端利率的高低、流動性的寬裕程度等指標(biāo)來看，貨幣政策并不像外界想象的那么緊。因此央行提出，如果要避免經(jīng)濟進(jìn)一步下行，就需要財政有更多的擔(dān)當(dāng)。另一方面央行也認(rèn)為，再進(jìn)一步緊縮貨幣政策會導(dǎo)致金融風(fēng)險進(jìn)一步加大，可能使得很多企業(yè)、特別是地方融資平臺的違約風(fēng)險加大，從這個角度來說，央行也呼吁財政應(yīng)該進(jìn)一步放松。
中國金融改革研究院院長劉勝軍向新京報記者表示，央行在推動去杠桿的過程中，目前進(jìn)入了一個兩難的困境。為了去杠桿，央行收緊貨幣政策，按照設(shè)想應(yīng)該會有更多的資金被投入到實體經(jīng)濟。但實際的情況是相反的，即使銀行的資金少了，首先投資的還是房地產(chǎn)、地方融資平臺，而不是實體經(jīng)濟中的優(yōu)秀企業(yè)、中小微企業(yè)等這些央行希望資金流向的領(lǐng)域。資金沒有投向?qū)嶓w經(jīng)濟，主要原因是實體經(jīng)濟的回報率低，回報率低則是源自于稅負(fù)，中國的稅負(fù)高居世界第一。“這里面最核心的問題還是來自財政部門，讓金融去杠桿變得非常困難。這就是為什么央行開始明確把矛頭對準(zhǔn)財政部門。”
劉勝軍表示，從改革的角度來講，雙方的論戰(zhàn)不是一件壞事，“我們并不是為了爭權(quán)奪利，并不是說希望哪個部門權(quán)力更大，而是希望解決問題。這種觀點碰撞，對于改革來講是非常必要的，如果沒有這樣的爭論和判斷，改革難以推動。”
Q3
財政部和央行的作用是什么？
今年3月，時任中國人民銀行行長周小川表示，去年7月份中央金融工作會議所披露的消息里，已經(jīng)說明了金融改革的一些主要思路，包括其后成立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，其辦公室放在人民銀行，這些都表明人民銀行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要的作用。
一般來說，財政部門管財政政策、央行管貨幣政策。
2013年，央行副行長潘功勝在當(dāng)年兩會期間談及“央行經(jīng)理國庫”體制時曾表示，在財政資金的使用和管理中，央行和財政部門建立了一種相互分工合作又相互制衡的關(guān)系，在財政資金的收支中執(zhí)行不同的角色。更通俗地說，財政是國庫的會計，政府的會計，而人民銀行則是政府的出納。
7月8日，《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）發(fā)布，明確厘清金融監(jiān)管部門、履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)和國有金融機構(gòu)的權(quán)責(zé)，完善授權(quán)經(jīng)營體系，清晰委托代理關(guān)系。
《意見》指出，“國務(wù)院授權(quán)財政部履行國有金融資本出資人職責(zé)。”“履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)要與人民銀行、金融監(jiān)管部門加強溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成工作合力。”
財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在相關(guān)答記者問中提及，從法律地位和權(quán)責(zé)匹配看，國有金融資本出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰，很大程度上影響了國有金融資本管理職能的有效發(fā)揮。《意見》明確提出，國務(wù)院授權(quán)財政部履行國有金融資本出資人職責(zé)，有利于壓實部門管理責(zé)任，明晰委托代理關(guān)系，完善授權(quán)管理體制，更好地管好用好國有金融管資本。
公開資料顯示，事實上在2003年國有四大銀行啟動股份制改革之前，財政部行使國有獨資金融機構(gòu)出資人代表的職責(zé)。2003年以后，國家決定啟動大型商業(yè)銀行股份制改革。
這其中，中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司的角色是重要一環(huán)，代表國家依法行使對國有商業(yè)銀行等重點金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。2007年9月，財政部發(fā)行特別國債，從中國人民銀行購買中央?yún)R金公司的全部股權(quán)，并將上述股權(quán)作為對中國投資有限責(zé)任公司出資的一部分，注入中投公司。
Q4
部門之間該如何協(xié)作？
目前，金融工作的三大任務(wù)是服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革。
財政部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，1-6月，全國一般公共預(yù)算收入104331億元，同比增長10.6%。
“在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，財政收入增長如此快，赤字率反而小了，說明財政政策不給力。”在中國人民大學(xué)重陽金融研究院高級研究員董希淼看來，從金融工作三大任務(wù)來看，財政部門有更多發(fā)揮空間。
“現(xiàn)在一講到服務(wù)實體經(jīng)濟，都是在講貨幣政策、信貸政策，下一步的重點應(yīng)該是財政政策的支持，需要更積極一些。”董希淼說，在中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，需要擴大內(nèi)需、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。而消費作為擴大內(nèi)需很重要的方面，需要財政部門進(jìn)一步減稅降費，減輕企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)。
第二，從防范金融風(fēng)險角度，同樣需要財政部門更加主動擔(dān)當(dāng)。“此次央行和財政部爭議的一個焦點是地方政府性債務(wù)問題。目前看，地方政府性債務(wù)問題可能是金融風(fēng)險的一個‘灰犀牛’。不能將這些問題‘一刀切’，更不能將地方政府性債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁金融部門。如果簡單地將地方政府性債務(wù)問題一股腦兒推給金融機構(gòu)，那么將增加金融機構(gòu)出現(xiàn)壞賬的風(fēng)險，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。要改善企業(yè)的生存環(huán)境，更需要財政政策的支持。”董希淼表示。
他認(rèn)為，在深化金融改革上，要加大財政資金注入國有金融機構(gòu)，增強金融機構(gòu)的資本實力，為深化金融機構(gòu)改革、擴大金融業(yè)對外開放奠定良好的基礎(chǔ)。不過，有些問題已經(jīng)超出央行、金融監(jiān)管部門的職責(zé)，需要財政部門配合。
青尺則表示，財政部門在實際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。
劉尚希指出，創(chuàng)新積極財政政策，更好地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要體現(xiàn)在三個方面：一是財政政策從總量為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策；二是財政政策從過去單一關(guān)注、重點關(guān)注經(jīng)濟到綜合；三是從過去宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險的管理。
Q5
財政政策與貨幣政策應(yīng)如何配合？
6月份M2增速再創(chuàng)新低，社融繼續(xù)低迷。機構(gòu)普遍認(rèn)為，表外融資大幅下降是社融持續(xù)萎縮的主要原因，這也是金融去杠桿、強監(jiān)管政策效果的體現(xiàn)。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，今年上半年，全國一般公共預(yù)算收入10.43萬億元，同比增長10.6%。
當(dāng)前，我國實施的是積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。積極的財政政策指的是政府加大支出、減稅降費。易綱在今年兩會期間就“穩(wěn)健的貨幣政策保持中性，要松緊適度”的說法做過解釋，松緊適度主要是對實體經(jīng)濟而言，我們的實體經(jīng)濟能不能夠得到各個方面有效的支持。能不能夠創(chuàng)造一個防風(fēng)險并且能夠平穩(wěn)推進(jìn)金融改革的外部環(huán)境，這樣就為我們從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，提供一個中性適度的貨幣金融環(huán)境。
中國政法大學(xué)教授、財稅法研究中心主任施正文對新京報記者表示，長期以來，我國的宏觀調(diào)控政策中，貨幣政策和財政政策存在協(xié)調(diào)性不夠，甚至互相沖突、抵消的情況。因為兩大政策由不同部門主導(dǎo)，各個部門的關(guān)注點不同，例如財政部門主要考慮財政承受能力、財政收入是否可持續(xù)增長。而貨幣政策則更加注重防范化解金融風(fēng)險。因此，未來財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)，首要的是在導(dǎo)向上明確配合，要從當(dāng)前經(jīng)濟面臨的主要問題出發(fā)，發(fā)揮政策各自的優(yōu)勢。
另一方面，財政和金融各自領(lǐng)域的改革也要繼續(xù)推進(jìn)。施正文提出，“減稅降費我們一直在推進(jìn)，但實際效果并沒有那么理想，減稅不是簡單降低稅率就可以的，與我們的征收力度也有很大關(guān)系，政府部門加大征收，可能就把稅率的降低抵消了。”因此，還需要進(jìn)一步深化財稅改革，金融也是如此。
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，討論貨幣政策與財政政策各自的職能并不是問題的本質(zhì)，本質(zhì)應(yīng)該回歸到經(jīng)濟發(fā)展本身，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過改革釋放經(jīng)濟增長動力。中國經(jīng)濟不能對宏觀經(jīng)濟政策過于依賴，更應(yīng)該強調(diào)改革開放，通過改革開放來增強經(jīng)濟增長的后勁。
“爭論”呼喚央行與財政部職能配合
在我國，央行和財政部分別承擔(dān)著貨幣政策和財政政策執(zhí)行者的角色，這決定了二者在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的重要地位。目前，正是上半年各項經(jīng)濟數(shù)據(jù)陸續(xù)出臺之際，相關(guān)數(shù)據(jù)的分析將影響到社會公眾對二者的評價。
今年上半年，我國財政收入超過10萬億元，再創(chuàng)歷史新高，這讓財政部“臉上有光”。央行方面，上半年社會融資規(guī)模增量累計達(dá)到9.1萬億元，比去年同期少了2萬多億元。
在目前經(jīng)濟增速降低，很多企業(yè)苦于流動資金緊張的情況下，央行似乎要承擔(dān)向?qū)嶓w經(jīng)濟提供金融支持力度不夠的評價。但是，對于財政部來說，盡管財政收入創(chuàng)新高，卻依然要接受來自社會的質(zhì)疑?，F(xiàn)在企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)這么重，社會上對企業(yè)減負(fù)的呼聲一直很高，財政部的減負(fù)工作做得怎樣？
要解決以上疑問，就得回答如何執(zhí)行好貨幣政策和財政政策的問題。當(dāng)前，中國經(jīng)濟面臨的任務(wù)是要保證經(jīng)濟增速保持在合理水平，這就需要企業(yè)有足夠的開工量。由于多年來一直堅持的是通過貨幣“灌水”來滿足企業(yè)需要，導(dǎo)致金融風(fēng)險累積到需要認(rèn)真對待的程度。因此，最近幾年央行在中央的要求下，一直堅持相對從緊的貨幣政策，嚴(yán)控信貸資金流向房地產(chǎn)市場等領(lǐng)域。即使是為了刺激經(jīng)濟而推出降準(zhǔn)措施，也更多是通過“定向降準(zhǔn)”向?qū)嶓w經(jīng)濟進(jìn)行有限度的“滴灌”。
央行為什么要這樣做？央行就是怕“大水漫灌”之后資金再度囤積到房地產(chǎn)市場等領(lǐng)域造成虛火。但是，問題在于金融市場已經(jīng)基本實現(xiàn)了市場化，“滴灌”之后并不能保證資金按著央行的意圖流向中小微企業(yè)，而是按照市場效率更多地流向理財市場。近幾年民間理財市場熱得燙手，出現(xiàn)了一些金融泡沫，一旦破裂便產(chǎn)生很多衍生問題。由此可見，在金融流通渠道難以理順的情況下，簡單地要求央行降準(zhǔn)降息，不僅不能起到應(yīng)有的效果，反而可能會加大金融風(fēng)險。
難道只能聽任企業(yè)資金緊張下去而無所作為嗎？很顯然，在這方面財政部應(yīng)該有更多的努力空間。為了給企業(yè)減負(fù)，近幾年國務(wù)院多次作出減稅降費的決策，這本來在客觀上會影響到財政收入。然而，財政收入?yún)s連年增長，這表明減稅降費的力度還可以更大，特別是對中小微企業(yè)，稅收減輕了，不過地方各級政府名目繁多的收費卻依然存在，甚至有所增加。
如何減輕企業(yè)的稅費，讓財政政策更積極，財政部確實應(yīng)該作出更多努力。但是，目前對財政部的績效考核基本實行的是數(shù)字管理，對于財政部來說，面對著巨大的財政開支，它需要不斷地增加財政收入。看來，僅僅靠財政部自身，來達(dá)到為企業(yè)減負(fù)的目的，其力度是很有限的。在這種狀況下，每當(dāng)經(jīng)濟增速減緩的時候，第一反應(yīng)便是要求央行降準(zhǔn)降息，使去杠桿的效果不斷打折扣。
由此可見，這一場“央財互懟”暴露出的一個真問題是，我國經(jīng)濟調(diào)控的決策部門未能站在更廣闊的視野來審視貨幣政策和財政政策的執(zhí)行情況，缺乏互相之間的默契配合。
顯然，這種狀況與經(jīng)濟調(diào)控的要求是不匹配的。不管是央行還是財政部，都需要站在更高的角度，以全局的眼光來審視金融工作和財經(jīng)工作，多一些互相支持，少一些互相埋怨。當(dāng)然，這也少不了央行和財政部的體制機制改革，包括對它們的績效考核改革。如果能夠做到這一點，這一場“央財互懟”才顯示出了它的積極意義。（周俊生）
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