轉(zhuǎn)觀念，調(diào)焦距，理機(jī)制，強(qiáng)力實(shí)施城市更新行動(dòng)
2021-02-04 14:49:21
來(lái)源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng) 2020年下半年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相繼提出了“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的號(hào)召。首先應(yīng)該指出的是，列入國(guó)家行動(dòng)的“城市更新”不可能是狹義的土地再開(kāi)發(fā)和拆舊建新的代稱(chēng)，而是建立在對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上、對(duì)進(jìn)入新的生命周期的中國(guó)城市發(fā)展要求的全面概括，是對(duì)新時(shí)代城市建設(shè)和發(fā)展的綜合性、整體性部署。
改革開(kāi)放后中國(guó)城市爆發(fā)式增長(zhǎng)，為城市發(fā)展的歷史長(zhǎng)河營(yíng)造了濃墨重彩的開(kāi)端，僅僅三十年就完成了城市擴(kuò)張階段，新時(shí)代城市發(fā)展的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)入長(zhǎng)期持續(xù)的內(nèi)涵提質(zhì)階段。相比于城市拉開(kāi)框架鋪開(kāi)建設(shè)，城市快速擴(kuò)張的缺陷會(huì)逐步顯化并已引發(fā)各方面的問(wèn)題，而城市更新可以為城市注入新的活力，彌補(bǔ)系統(tǒng)缺陷，促進(jìn)城市自我調(diào)適，引導(dǎo)城市進(jìn)入螺旋上升式的可持續(xù)發(fā)展軌道。城市生命體理論認(rèn)為，城市通過(guò)持續(xù)的新陳代謝來(lái)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保持生命體的內(nèi)外部平衡，城市更新正是城市新陳代謝基本而長(zhǎng)久的方式和手段。1970年代起，西方主流學(xué)者將城市更新概念從狹義的單純針對(duì)物質(zhì)空間環(huán)境的修復(fù)和改造發(fā)展到廣義的多維目標(biāo)下綜合性、整體性解決城市發(fā)展問(wèn)題的路徑和方式——正如英國(guó)的城市更新政策所描述的那樣，“那些孤立于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的主流政策，僅對(duì)城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施做一些翻修改造，再增加一些社會(huì)公用設(shè)施這類(lèi)翻修的政策，幾乎不能夠成為我們這里所描述的城市更新”。
因此，面對(duì)城市更新這一戰(zhàn)略使命，我們必須跳出物質(zhì)空間建設(shè)的桎梏來(lái)看待當(dāng)前城市需求，重新定位城市規(guī)劃的價(jià)值與作用。
第一，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，意味著城市由“建設(shè)時(shí)代”進(jìn)入“運(yùn)營(yíng)時(shí)代”，對(duì)城市治理提出新的需求和挑戰(zhàn)。
縱觀改革開(kāi)放四十年的中國(guó)城市發(fā)展，數(shù)量和規(guī)模增長(zhǎng)是主流，形成了依賴(lài)增量解決城市發(fā)展問(wèn)題的極大慣性，以至于當(dāng)前一輪市縣國(guó)土空間規(guī)劃，地方政府主流訴求依然是加大建設(shè)用地指標(biāo)。2015年中央城市工作會(huì)議就提出轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，尊重城市發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，為扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展路徑依賴(lài)奠定了基調(diào)。隨著全國(guó)城鎮(zhèn)化率的逐步放緩和城市建設(shè)用地普遍過(guò)量開(kāi)發(fā)，今后絕大多數(shù)城市面臨的是大規(guī)模開(kāi)發(fā)程度不等的城市存量資源，在增量資源受到嚴(yán)格調(diào)控的情況下，存量盤(pán)活和優(yōu)化成為下階段城市發(fā)展的主題。如果說(shuō)增量建設(shè)是“一張白紙好作畫(huà)”，那么存量運(yùn)維就是“螺螄殼里做道場(chǎng)”，受到方方面面的限制和約束，要極其細(xì)致地處理好城市系統(tǒng)復(fù)雜性和管理要求精細(xì)化這對(duì)矛盾。
建設(shè)時(shí)代鋪開(kāi)的攤子，需要運(yùn)營(yíng)時(shí)代精細(xì)地來(lái)收拾，這種巨大轉(zhuǎn)型考驗(yàn)著城市治理者的智慧和能力。習(xí)近平總書(shū)記提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，對(duì)于城市問(wèn)題，要精準(zhǔn)施策、“靶向治療”。同時(shí)，城市的復(fù)雜性和多變性決定了任何行動(dòng)無(wú)法一勞永逸，“運(yùn)動(dòng)式改善”不可取，必須在建立“漸進(jìn)式改善”模式上下決心、下功夫，城市建設(shè)的目的也要從投資拉動(dòng)GDP的“大手筆”轉(zhuǎn)向建設(shè)“人民城市”的基層需求。
第二，實(shí)施“城市更新行動(dòng)”，需要我們調(diào)整焦距，從“塑造未來(lái)”轉(zhuǎn)向“關(guān)注當(dāng)下”，探索建立務(wù)實(shí)操作的工作機(jī)制。
以往我們?cè)谥贫ǔ鞘懈黝?lèi)規(guī)劃時(shí)，關(guān)注宏大敘事、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和輝煌前景，反而忽視當(dāng)前城市建設(shè)的合理性。“城市更新行動(dòng)”成為城市發(fā)展的戰(zhàn)略性手段，就需要城市治理者切換視角，關(guān)注城市當(dāng)前發(fā)展面臨的痼疾與需求，提出系統(tǒng)性操作性即時(shí)性解決方案并形成階段性行動(dòng)任務(wù)。在城市更新工作中，最核心的任務(wù)已經(jīng)不是提供一張未來(lái)的城市理想藍(lán)圖，而是提供如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、如何解決問(wèn)題的路徑和辦法。問(wèn)題導(dǎo)向、務(wù)實(shí)操作，應(yīng)當(dāng)成為“城市更新行動(dòng)”的工作方針。
前幾年推行的“城市雙修”可以理解為當(dāng)前“城市更新行動(dòng)”的發(fā)軔，雖然淺嘗輒止，但業(yè)已挑戰(zhàn)了沿用三十年的中國(guó)城市規(guī)劃理念和機(jī)制。“城市雙修”以改善城市功能、增進(jìn)民生福祉為規(guī)劃建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以“城市診斷”發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以“統(tǒng)籌規(guī)劃”明確目標(biāo)與重點(diǎn)，以“行動(dòng)計(jì)劃”開(kāi)展具體部署，以“跟蹤評(píng)估”檢視具體效果，初步形成了一套“城市空間動(dòng)態(tài)改善與維護(hù)”系統(tǒng)的雛形，可以提供從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到解決問(wèn)題再到事后跟蹤的工作集成框架。在“城市更新行動(dòng)”的要求下，城市規(guī)劃不能僅在傳統(tǒng)工作平臺(tái)上加入操作要素和內(nèi)容，而更需要探索一套從決策支持到?jīng)Q策實(shí)施的工作機(jī)制，“城市雙修”的探索具有積極的借鑒意義，但要努力將其從“單場(chǎng)大片”轉(zhuǎn)到“連續(xù)情景劇”，成為“城市更新行動(dòng)”的有效工作平臺(tái)。
在平臺(tái)基礎(chǔ)上，要實(shí)施城市年度評(píng)估制度，確定下一年“城市更新行動(dòng)”的內(nèi)容與程度，并檢討、調(diào)整及建立有利實(shí)施的相關(guān)政策，確定政府各層級(jí)、各部門(mén)的工作方案。
第三，實(shí)施“城市更新行動(dòng)”，需要將規(guī)劃實(shí)施主體“下移一層”，充分發(fā)揮基層政府作用，并做好市民參與。
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因此應(yīng)該將集體行動(dòng)中的每一項(xiàng)任務(wù)放置在盡可能低的政府級(jí)別上。而且，行政架構(gòu)中處于較低層次的政府與民眾更接近，能夠更好地反映市民的偏好。就城市更新工作而言，重大決策部署由城市政府制定，但更多的行動(dòng)內(nèi)容需要更接“地氣”的基層政府結(jié)合自身空間條件加以協(xié)調(diào)匹配、校正實(shí)施，城市更新面對(duì)的棘手問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的微調(diào)，也只有在基層政府才能落實(shí)。因此，城市更新要以區(qū)級(jí)政府為實(shí)施主體，才能將需求-供給、原則-變通等復(fù)雜問(wèn)題統(tǒng)籌解決，但市區(qū)分工又不能只是建立簡(jiǎn)單傳遞的“市規(guī)劃——區(qū)實(shí)施”的“鏈條式”操作模式，而需要探索一種市、區(qū)兩級(jí)嚙合聯(lián)動(dòng)的“齒輪式”操作模式。“齒輪”模式下，市區(qū)兩級(jí)是處于“戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)”層面不同角色分工的主體——市驅(qū)動(dòng)，制定戰(zhàn)略部署并考核督察；區(qū)操作，制定戰(zhàn)術(shù)方案并組織實(shí)施；區(qū)對(duì)市有反饋，市對(duì)區(qū)有調(diào)適，兩者嚙合聯(lián)動(dòng)才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)。
“上邊千條線，下面一根針”。掌控有限資金、面對(duì)復(fù)雜利益、限于時(shí)間節(jié)點(diǎn)，基層政府作為城市更新的實(shí)操者，無(wú)時(shí)不刻不面臨著取舍、主次、先后、難易等選擇難題，在缺少對(duì)應(yīng)規(guī)劃品種和技術(shù)力量的情況下，需要的是下沉式的“在地規(guī)劃服務(wù)”。“在地服務(wù)”一方面提供傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)及其延伸類(lèi)型的技術(shù)服務(wù)，包括規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)、第三方技術(shù)服務(wù)等；另一方面且更重要的是，提供政策決策和項(xiàng)目落地的過(guò)程性支持服務(wù)。城市更新的各項(xiàng)行動(dòng)將會(huì)轉(zhuǎn)換為具體政策措施和建設(shè)項(xiàng)目，在政策制定、執(zhí)行和項(xiàng)目策劃、落地時(shí)，需要規(guī)劃師聯(lián)合其它專(zhuān)業(yè)人士，適時(shí)實(shí)時(shí)地針對(duì)難點(diǎn)重點(diǎn)提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。過(guò)程服務(wù)的價(jià)值遠(yuǎn)大于提供一紙規(guī)劃。在服務(wù)品種上，相比以往編制城市更新規(guī)劃，需要搭建類(lèi)似“城市雙修”的工作平臺(tái)，需要探索“實(shí)施規(guī)劃”等新的規(guī)劃操作工具，需要提供“城市建設(shè)一體化綜合咨詢(xún)”，需要政府購(gòu)買(mǎi)跟蹤實(shí)施的技術(shù)服務(wù)“地區(qū)總設(shè)計(jì)師”等一系列新的工作方式，也需要把規(guī)劃界一直倡導(dǎo)但收效不彰的“公眾參與”落到實(shí)處。
城市更新行動(dòng)，不是在現(xiàn)有城市開(kāi)發(fā)建設(shè)模式基礎(chǔ)上增加一項(xiàng)工作要求的添磚加瓦，而是中國(guó)城市新的建設(shè)模式。
城市更新行動(dòng)，不是在目標(biāo)導(dǎo)向的城市規(guī)劃體系中增加一項(xiàng)“城市更新規(guī)劃”，而是讓城市規(guī)劃“始于當(dāng)下、用于現(xiàn)實(shí)”，不啻為一場(chǎng)思想與技術(shù)的變革。（供稿人：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事 深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司董事長(zhǎng) 王富海）
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